На территории муниципального образования органами местного самоуправления осуществляется муниципальный лесной контроль в соответствии со статьей 84 настоящего Кодекса и с Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
Комментарий к статье 98 Лесного Кодекса РФ
Осуществление муниципального лесного контроля и надзора относится к вопросам местного значения не всех видов муниципальных образований, а только поселений (ст. 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
Осуществление муниципального лесного контроля и надзора является новым полномочием органов местного самоуправления, которое не было предоставлено им ранее действовавшим лесным законодательством. Однако применение комментируемой нормы осложняется рядом обстоятельств.
Во-первых, четко не определен объект муниципального лесного контроля: с одной стороны, в основу положен территориальный принцип - согласно ст. 98 ЛК РФ, такой контроль осуществляется на территории муниципального образования, следовательно, в отношении любых лесов, а с другой стороны, форма собственности - согласно ст. 84 ЛК РФ муниципальный лесной контроль осуществляется в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности. Территориальный принцип определения объекта муниципального контроля потенциально ведет к возможности двойного контроля (см. также комментарий к ст. 96 ЛК РФ). Это предположение подтверждается также тем, что Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" не распространяется на муниципальный контроль. Подобная ситуация в недавнем прошлом имела место в сфере регулирования государственного и муниципального экологического контроля и послужила поводом к судебному разбирательству, в ходе которого было установлено, что муниципальный контроль может осуществляться параллельно государственному: наделение органов государственной власти полномочиями на осуществление государственного экологического контроля на объектах хозяйственной и иной деятельности не лишает органы местного самоуправления права на осуществление на тех же объектах, находящихся на территории муниципального образования, муниципального экологического контроля <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Верховного Суда РФ от 26 мая 2003 г. // БВС РФ. 2004. N 5.
Во-вторых, не установлен порядок осуществления муниципального лесного контроля. Отсылка к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не технична, поскольку названный Закон не содержит каких-либо специальных норм. Лесной кодекс не определил полномочия должностных лиц органов муниципального лесного контроля. Статья 96 ЛК РФ устанавливает полномочия только государственных лесных инспекторов и не может применяться по аналогии к компетенции муниципальных лесных инспекторов. Ссылка на Закон о местном самоуправлении не разрешает и эту ситуацию, поскольку в нем отсутствуют какие-либо нормы о полномочиях муниципальных лесных инспекторов. В таких условиях осуществление реального муниципального лесного контроля невозможно. В целях предотвращения бесконтрольного использования городских лесов необходимо внесение поправок в ЛК РФ (в части перечня полномочий муниципальных инспекторов), КоАП РФ (в части их права на составление протоколов и на рассмотрение дел об административных правонарушениях).
Органы местного самоуправления наделены правом приостановления использования лесов за пределами судебного приостановления, урегулированного КоАП РФ. По своему смыслу приостановление - элемент муниципального лесного контроля. Однако формулировка "в пределах их полномочий в соответствии с федеральными законами" (ч. 2 ст. 28 ЛК РФ) отсылает к несуществующим нормам, следовательно, такое полномочие по названным выше причинам также не может быть практически реализовано.
Наконец, из комментируемой статьи, равно как из Кодекса в целом, неясно, каково содержание муниципального лесного надзора и в чем заключается его отличие от муниципального лесного контроля.
Другой комментарий к статье 98 ЛК РФ
См. комментарий к ст. 96 настоящего Кодекса.
В соответствии со ст. 37 Федерального закона "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в перечне вопросов местного значения поселения был дополнен полномочием по осуществлению муниципального лесного контроля и надзора. Поселением в соответствии с терминологией данного Федерального закона считается как городское, так и сельское. К сожалению, Кодекс не конкретизирует, какие меры в рамках указанного контроля могут осуществляться. В соответствии со ст. 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В связи с этим, например, возникает вопрос о компетенции муниципального лесного контроля в части производства дел об административных правонарушениях. Так, пункт 4 ст. 1.3 КоАП РФ устанавливает, что в соответствии с определенной структурой федеральных органов исполнительной власти КоАП РФ регламентирует подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральным органам исполнительной власти. Статья 22.1 КоАП РФ перечисляет, какие органы уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ. Действующая структура КоАП РФ не предусматривает полномочия местного самоуправления по данным вопросам. Кроме того, ни настоящий Лесной кодекс РФ, ни Закон о его введении в действие не указывают, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, являются задачей или функцией органов местного самоуправления, а поскольку выражение контрольных функций может быть не только посредством привлечения виновных лиц к административной ответственности, то в части их выполнения нужно руководствоваться иными нормативными актами. Казалось бы, в соответствии со ст. 2 ЛК РФ, лесное законодательство теперь может состоять в том числе и из законов субъектов РФ, принимаемых в соответствии с федеральными законами, а не только из федеральных законов, поэтому может стоять вопрос о существовании дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ. Но и в этом случае п. 2 ст. 22.1 не перечисляет органов местного самоуправления как уполномоченных рассматривать административные дела. Ими могут быть только мировые судьи, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, уполномоченные органы и учреждения органов исполнительной власти субъектов РФ, административные комиссии, иные коллегиальные органы, создаваемые в соответствии с законами субъектов РФ. Органы местного самоуправления, как избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, таких полномочий не имеют (ст. 2 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").