В местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, при использовании лесов обеспечиваются защита исконной среды обитания этих народов и их традиционный образ жизни в соответствии с Федеральным законом от 30 апреля 1999 года N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации".
Комментарий к статье 48 Лесного Кодекса РФ
Основными целями лесного хозяйства в лесах, расположенных в пределах территорий традиционного природопользования малочисленных народов и этнических групп, являются создание и сохранение благоприятных условий жизни и традиционной хозяйственной деятельности этих народов и восстановление утраченных мест их проживания, защита и поддержание экологического равновесия лесов.
Проектируемые лесохозяйственные мероприятия должны быть совместимы с традиционными видами хозяйственной деятельности малочисленных народов, обеспечивать рациональное использование земель, лесных ресурсов и не должны оказывать отрицательное воздействие на их традиционные лесные промыслы. Участки леса, используемые под оленьи пастбища и охотничьи угодья, охранные зоны вокруг них исключаются из расчета размера главного пользования.
Первостепенное значение в этих лесах должно уделяться назначению мероприятий по охране лесов от пожаров, защите от вредителей и болезней, мероприятиям по охране и воспроизводству охотничьей фауны, восстановлению рыбных запасов в реках и водоемах. Проектируемые лесные пользования, обеспечивающие сложившееся традиционное природопользование, не должны оказывать отрицательного влияния на состояние, природоформирующие и природоохранные свойства лесов, а также сырьевую базу недревесной лесной продукции.
В местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп в установленном порядке выделяются территории традиционного природопользования, являющиеся непосредственным их достоянием, и без их согласия не подлежат отчуждению под производственные или иные виды использования, не связанные с хозяйственной деятельностью этих народов.
Вокруг этих территорий выделяются в установленном порядке охранные зоны.
Леса, расположенные в пределах территорий традиционного природопользования, как правило, выделяются в самостоятельную хозяйственную часть.
Режим ведения лесного хозяйства и лесных пользований в лесах на территории традиционного природопользования определяется утверждаемыми в установленном порядке региональными правилами использования земель и других природных ресурсов на территориях традиционного природопользования малочисленных народов и принимается за основу при лесоустроительных работах.
Особенности лесоустройства в лесах на территории традиционного природопользования на конкретном объекте определяются первым лесоустроительным совещанием с обязательным участием в нем представителей региональных ассоциаций малочисленных народов и исполнительной власти соответствующих субъектов Федерации, где проживают малочисленные народы.
При подготовительных работах, кроме решения вопросов, указанных выше, собираются сведения:
- о численности и местах проживания малочисленных народов и этнических групп;
- об основных промыслах и видах традиционной хозяйственной деятельности (оленеводство, охотничий, рыболовный, зверобойный промысел, сбор ягод, грибов, орехов, лекарственных растений и др.);
- о месторасположении, составе и границах закрепленных территорий традиционной хозяйственной деятельности, охранных зонах и основаниях по их закреплению;
- об установленном режиме лесопользования на этих территориях и в охранных зонах;
- о передаче в аренду, пожизненное владение, постоянное (бессрочное) пользование оленьих пастбищ, охотничьих, рыболовных и других угодий для комплексного использования колхозам, совхозам, родовым общинам и семьям из числа малочисленных народов, наличии заключенных договоров, выданных лицензий, актов приема-передачи земель и лесных ресурсов;
- о наличии утвержденных нормативов для определения территорий традиционного природопользования и охранных зон этих территорий.
В лесах тундры и лесотундры, как правило, выделяются кустарниковые хозсекции.
При таксационных работах особое внимание обращается на оценку состояния насаждений, естественных редин, кустарниковых зарослей, на выявление и оценку оленьих пастбищ и охотничьих угодий. В случаях, когда лесные земли заняты кустарниками, имеющими важное хозяйственное или защитное значение, они могут быть отнесены к лесообразующим породам. Производится детальный учет ягодников, пищевых и лекарственных растений, используемых этими народами.
Собирается материал для бонитировки кормовых угодий основных видов охотфауны. Анализируются изменения, происшедшие в лесном фонде в результате пастьбы и прогона оленей. Выявляются участки природных комплексов, нарушенных антропогенными воздействиями или стихийными бедствиями. Определяются возможности рекультивации нарушенных земель, а также возможности лесовосстановления на заболоченных и отундрованных участках, ранее занятых лесом.
Указанная норма Лесного кодекса РФ носит государственно-правовой характер и основывается на следующих положениях Конституции РФ:
- земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9);
- Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации (ст. 69);
- в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится. защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (ст. 72).
Аналогичные положения предусматриваются в Законе РФ "О недрах", в Федеральных законах "О животном мире", "Об особо охраняемых природных территориях", в конституциях, уставах и законах ряда субъектов Федерации. В Федеральном законе от 19 июня 1996 г. "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации" <1> коренные малочисленные народы Севера определяются как народы, проживающие на территориях традиционного проживания своих предков, сохраняющие самобытный уклад жизни, насчитывающие в России менее 50 тыс. и осознающие себя самостоятельными этническими обществами.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 26. Ст. 3030.
Ориентиром в указанном отношении служит Конвенция "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах", принятая конференцией Международной организации труда 27 июня 1989 г. В ней говорится о специальных мерах для смягчения трудностей, переживаемых соответствующими народностями, в частности, провозглашаются права на традиционно занимаемые земли, на пользование и управление природными ресурсами, находящимися на этих землях, на получение компенсации за убытки и ущерб, наносимый природным ресурсам в связи с использованием указанных земель (Россия еще не ратифицировала эту Конвенцию, но согласно ст. ст. 15 и 69 Конституции РФ взяла курс на соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права).
Природопользование, включая лесопользование, является общепризнанной составной частью образа жизни малочисленных народов. Протекционизм в отношении их - типичное явление современных государств. Нормами Закона о жизнеобеспечении на Аляске (США), например, предусматривается равный доступ всех пользователей к ловле лосося в случае его избытка. Если его ресурсы сокращаются, то налагается запрет на коммерческое рыболовство, затем может быть сокращено и спортивное рыболовство. Далее рыболовство запрещается горожанам и тем, кто может добывать себе и близким пропитание каким-либо иным способом. Остаются те, для кого рыболовство - традиционный способ жизнеобеспечения, предназначенный для непосредственного потребления, а не для продажи. По мере восстановления стада лосося ограничения снимаются в обратной последовательности <1>.
--------------------------------
<1> См.: Обсуждение Проекта закона Российской Федерации "Основы правового статуса коренных народов Севера" // Этнографическое обозрение. 1995. N 6. Ст. 134 - 135.
Аналогичные нормы есть и в других государствах: в ст. 110-а Конституции Норвегии подтверждается обязанность государства создавать условия, позволяющие группе населения саами сохранять свой образ жизни; Хартия о правах и свободах Канады (1982 г.) провозглашает признание и подтверждение аборигенных и договорных прав коренных народов.
В комментируемой статье установление порядка пользования участками лесного фонда для традиционного образа жизни малочисленных народов и этнических общностей отнесено к компетенции Российской Федерации (ст. 51 Основ лесного законодательства 1993 г. этот вопрос относила к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов). Однако ст. 47 ЛК РФ к полномочиям субъектов Федерации отнесено установление границ участков лесного фонда с особым режимом ведения лесного хозяйства и лесопользования на территориях коренного проживания малочисленных народов и этнических общностей.
Таким образом, выстраивается стройная система уровней правового регулирования данной проблемы в области лесных отношений:
- акты субъектов Федерации;
- Конституция РФ и федеральные законы, включая Лесной кодекс РФ;
- международные требования.
Некоторое представление о содержании этой системы дает перечень актов о среде обитания малочисленных народов, принятых на международном, федеральном и региональном уровнях, это (наряду с указанными ранее):
- Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам. Принята Комиссией по правам человека на ее 47-й сессии в 1992 г.;
- Устав Совета народности саами северных стран. Принят на XI конференции народности саами в Тромсе в 1980 г.;
- Политическая программа народа саами. Принята в 1989 г.;
- Декларация Саммита лидеров коренных народов Арктики. Заключена 20 июня 1991 г. в г. Херсхольме;
- Декларация свободного развития народов Севера "Права человека и народы Севера". Принята Международной конференцией параллельной СБСЕ активности народов Севера 2 октября 1991 г.;
- Декларация Международной конференции коренных народов по территории, охране окружающей среды и развитию. Подписана в г. Кари-Ока (Бразилия) 30 мая 1992 г.;
- Закон СССР от 26 апреля 1990 г. "О свободном национальном развитии граждан СССР, проживающих за пределами своих национально-государственных образований или не имеющих их на территории СССР";
- Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 8 июля 1991 г. "О депутатской Ассамблее малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока";
- распоряжение Председателя Верховного Совета РСФСР от 5 июля 1991 г. "О некоторых вопросах деятельности Международного фонда развития малых народов и этнических групп на территории РСФСР";
- Постановление Совета Министров РСФСР от 11 марта 1991 г. N 145 "О Государственной программе развития экономики и культуры малочисленных народов Севера в 1991 - 1995 годах";
- Постановление Кабинета Министров СССР и Совета Министров РСФСР от 11 марта 1991 г. N 84 "О дополнительных мерах по улучшению социально-экономических условий жизни малочисленных народов Севера на 1991 - 1995 годы" (согласно Постановлению за этими народами закрепляется исключительное право пользования биологическими ресурсами на территории их проживания, охотничьих и рыболовных угодий, оленьих пастбищ).
Прерогативы международного и национального (Российской Федерации) права просматриваются и в других актах, например, в
- Постановлении Совета Министров РСФСР от 8 ноября 1991 г. N 591 "О неотложных мерах по решению социально-экономических проблем Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов";
- Постановлении Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 г. "О неотложных мерах по стабилизации социально-экономического положения в Чукотском автономном округе и Магаданской области";
- Постановлении Верховного Совета РФ от 25 декабря 1992 г. "О включении Государственной программы развития экономики и культуры малочисленных народов Севера в 1991 - 1995 годах в Перечень федеральных целевых программ";
- Постановлении Президиума Верховного Совета РФ от 30 марта 1992 г. "Об упорядочении пользования земельными участками, занятыми под родовые, общинные и семейные угодья малочисленных народов Севера";
- распоряжении Председателя Верховного Совета РФ от 12 марта 1992 г. "О социальной поддержке групп населения с низкими доходами Таймырского автономного округа";
- Указе Президента РФ от 22 апреля 1992 г. "О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера".
Последним актом, в частности, установлено, что в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера должны быть определены территории традиционного природопользования, которые являются неотъемлемым достоянием этих народов и без их согласия не подлежат отчуждению под промышленное или иное освоение, не связанное с традиционным хозяйствованием. Оленьи пастбища, охотничьи, рыболовные и лесные угодья для комплексного использования должны бесплатно передаваться родовым общинам и семьям из числа малочисленных народов, связанным с традиционными отраслями и промыслами, в пожизненное наследуемое владение либо в аренду. Преимущественное право заключения договоров и получения лицензий на использование возобновляемых природных ресурсов предоставляется родовым общинам, семьям, отдельным представителям малочисленных народов в местах их традиционного природопользования.
Перечень регулирующих настоящую проблему актов может быть продолжен:
- Постановление Правительства РФ от 4 января 1992 г. N 15 "Вопросы деятельности Фонда выживания, развития экономики и культуры малочисленных народов Севера";
- Постановление Совета Национальностей Верховного Совета РФ от 24 февраля 1993 г. "О сохранении природного комплекса среды проживания удэгейцев, нанайцев и орочей в Пожарском районе Приморского края";
- Постановление Совета Национальностей Верховного Совета РФ от 24 февраля 1993 г. "Об отнесении шорцев, телеутов, кумандинцев к малочисленным народам Севера";
- Постановление Правительства РФ от 11 января 1993 г. N 22 "О Перечне районов проживания малочисленных народов Севера";
- решение Совета народных депутатов Ханты-Мансийского автономного округа от 6 мая 1990 г. "Об образовании территорий приоритетного природопользования";
- Устав Фонда малочисленных народов Севера. Принят Учредительным собранием 27 мая 1992 г.
Анализируя этот достаточно обширный перечень актов, необходимо сделать вывод о предстоящей сложной работе по их согласованию между собой, как по вертикали - в порядке подчиненности, так и по горизонтали - на одном уровне, о приведении их в соответствие с Лесным кодексом РФ. При этом необходимо обеспечение международного и российского правового принципа о гарантированности и неотчуждаемости прав и свобод всех граждан, их равенстве перед законом и судом независимо от расы, национальности, социального происхождения и положения (см., например, ст. ст. 2, 6, 17 Конституции РФ).
В юридической литературе высказывается мнение о том, что в частноправовых отношениях по сравнению с публично-правовыми отход от права на равноправие может осуществляться с меньшими ограничениями: имеется в виду, что "положительная", для "выравнивания отсталости", дискриминация является менее оскорбительной, если исходит из добровольных частных усилий, нежели из прямых действий государства <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кряжков В.А. Права коренных малочисленных народов России: методология регулирования. Основные экономические права (сравнительное исследование конституционно-правовых институтов России и зарубежных государств): Автореф. дис. . д-ра юрид. наук. М., 1996. С. 43.
Другой комментарий к статье 48 ЛК РФ
См. комментарий к ст. 30 настоящего Кодекса.