1. Лесное законодательство состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.
2. Лесные отношения могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить настоящему Кодексу, другим федеральным законам.
3. Правительство Российской Федерации издает нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения в пределах полномочий, определенных настоящим Кодексом, другими федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации.
4. Федеральные органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения, в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, другими федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации.
5. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения.
6. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать муниципальные правовые акты, регулирующие лесные отношения.
Комментарий к статье 2 Лесного Кодекса РФ
Иерархия и соподчиненность законодательных и иных нормативных правовых актов определяются Конституцией РФ, федеративным устройством РФ, предусмотренными в Конституции РФ полномочиями Федерального Собрания РФ, Президента РФ, Правительства РФ и координируемыми им федеральными органами исполнительной власти, а также субъектов Федерации <1>.
--------------------------------
<1> См.: Теория государства и права / Под ред. А.С. Пиголкина. М.: Городец, 2003; Сырых В.М. Теория государства и права. М.: Былина, 1998.
Согласно ст. 5 Конституции РФ федеративное устройство основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами определяется Конституцией РФ, предусматривающей компетенцию РФ, совместную компетенцию Федерации и ее субъектов и компетенцию субъектов Федерации.
К ведению РФ в комментируемой области согласно ст. 71 Конституции РФ относятся:
в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (в том числе экологических, в области лесных отношений);
д) федеральная государственная собственность (прежде всего на леса, другие природные ресурсы) и управление ею;
е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации;
м) производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
н) определение статуса и защита Государственной границы, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
о) гражданское, гражданско-процессуальное законодательство (как методы охраны имущественных отношений, возникающих при использовании и охране лесных объектов, рычаги защиты природных ресурсов и их владельцев);
р) метеорологическая служба, стандарты (в том числе в области лесных отношений, охраны окружающей среды).
В совместном ведении РФ и ее субъектов согласно ст. 72 Конституции РФ находятся:
б) защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности (в том числе в области лесных отношений);
в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесными и другими природными ресурсами;
г) разграничение государственной собственности (прежде всего на леса, другие природные ресурсы);
д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;
к) земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
Вне пределов ведения и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов субъекты Федерации согласно ст. 73 Конституции обладают всей полнотой государственной власти.
В ЛК РФ предусматриваются десятки постановлений Правительства РФ, которыми должны регулироваться лесные отношения. И ранее Правительство РФ широко использовало эту компетенцию <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Постановление Правительства РФ от 6 октября 2005 г. N 600 "О государственном контроле за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов"; Игнатюк Н.А. Компетенция федеральных министерств Российской Федерации. М.: Юстицинформ, 2003.
Согласно ч. 2 ст. 85 Конституции РФ действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации может быть приостановлено Президентом РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса судом.
Муниципальные правовые акты предусматриваются в ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления", согласно ч. 4 которой они не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным и федеральным законам, иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Федерации.
Вопросы местного значения, относящиеся к лесным отношениям, предусматриваются в п. п. 19, 20, 32 ч. 1 ст. 14, п. п. 25 и 26 ч. 1 ст. 16 гл. 3 "Вопросы местного значения" Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под ред. В.И. Васильева. М., 2005.
Другой комментарий к статье 2 ЛК РФ
Начиная с 2004 г. постоянно пересматривалась компетенция федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды и природопользования. Назовем ряд федеральных законов, которые вносили изменения во весь спектр источников экологического права, затрагивая в том числе интересующий нас вопрос разграничения полномочий:
Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";
Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований";
Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий".
Вопрос о пределах правотворчества субъектов по предметам совместного ведения экологического законодательства не был исключением в поле зрения указанных федеральных законов. Причем большие полномочия предоставлялись то федеральным органам, то органам субъектов РФ. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся как вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, так и само земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. "Все субъекты Российской Федерации являются равноправными. Таким образом, руководствуясь также Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. от 29 декабря 2006 г.), они вправе осуществлять собственное нормотворчество по вопросам совместного ведения. Также в соответствии со ст. 3 указанного Закона субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным Федеральным законом в течение трех месяцев. Однако следует подчеркнуть, что законодателем, как правило, не дается в исчерпывающем виде ни перечень полномочий федеральных органов, ни перечень полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ. В связи с чем и возникают вопросы, не превысили ли субъекты РФ свои полномочия по изданию того или иного нормативного акта. Сама по себе правовая конструкция "совместное ведение" на уровне нормативного документа не раскрыта. Тем не менее следует придерживаться как сложившейся судебной практики, так и имеющихся комментариев к Конституции Российской Федерации по вопросам совместного ведения" <1>. Ныне действующая редакция подчеркивает возможность каждого из уровней власти осуществлять нормотворчество в рамках лесного законодательства исходя из своих полномочий, которые установлены в ст. 81 - 84 настоящего Кодекса. И обратим внимание на то, что только полномочия органов местного самоуправления носят исчерпывающий характер.
--------------------------------
<1> Семьянова А.Ю. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (постатейный). М.: Юстицинформ, 2005. С. 9.
Из текста статьи также вытекает, что лесное законодательство регулирует лесные отношения и состоит из разного уровня нормативных правовых актов по их юридической силе. Следует отметить, что, в отличие от старой редакции Лесного кодекса, в новой вопрос о месте и роли международного права в области использования, охраны и защиты лесов не упоминается. Тем не менее п. 4 ст. 15 Конституции РФ действует и прямо говорит о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Речь идет об источниках национальной системы права, причем имеющих наивысшую юридическую силу.