К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений относятся:
1) установление возрастов рубок и порядка исчисления расчетной лесосеки;
2) установление перечня видов (пород) деревьев, кустарников, заготовка древесины которых не допускается;
3) утверждение формы лесной декларации, порядка ее заполнения и подачи;
4) установление правил заготовки древесины;
5) установление правил заготовки живицы;
6) установление правил заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений;
7) установление правил заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов;
8) установление правил использования лесов для выращивания лесных плодовых, ягодных, декоративных и лекарственных растений;
8.1) установление правил использования лесов для выращивания посадочного материала лесных растений (саженцев, сеянцев);
9) установление правил использования лесов для осуществления научно-исследовательской деятельности и образовательной деятельности;
10) установление правил использования лесов для осуществления рекреационной деятельности;
11) установление порядка использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых;
12) установление порядка использования лесных участков для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов;
13) установление правил использования лесов для переработки древесины и иных лесных ресурсов;
14) установление формы отчета об использовании лесов и порядка представления этого отчета;
15) установление порядка определения кадастровой стоимости лесных участков;
16) установление правил пожарной безопасности в лесах и требований к мерам пожарной безопасности в лесах в зависимости от целевого назначения земель и целевого назначения лесов;
16.1) установление нормативов противопожарного обустройства лесов;
16.2) определение средств предупреждения и тушения лесных пожаров, установление нормативов обеспеченности данными средствами лиц, использующих леса, норм наличия средств предупреждения и тушения лесных пожаров при использовании лесов;
16.3) установление порядка осуществления мониторинга пожарной опасности в лесах и лесных пожаров, состава и форм представления данных о пожарной опасности в лесах и лесных пожарах;
16.4) установление порядка разработки и утверждения плана тушения лесного пожара и его формы, порядка разработки сводного плана тушения лесных пожаров на территории субъекта Российской Федерации;
16.5) установление правил тушения лесных пожаров;
16.6) установление порядка ограничения пребывания граждан в лесах и въезда в них транспортных средств, проведения в лесах определенных видов работ в целях обеспечения пожарной безопасности или санитарной безопасности в лесах;
16.7) установление классификации чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров, порядка введения чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров, и взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления в условиях таких чрезвычайных ситуаций;
16.8) установление классификации природной пожарной опасности лесов и классификации пожарной опасности в лесах в зависимости от условий погоды;
17) установление правил санитарной безопасности в лесах;
18) установление порядка организации авиационных работ по охране и защите лесов и выполнения этих работ;
19) установление особенностей охраны, защиты, воспроизводства лесов, а также разработки и осуществления профилактических и реабилитационных мероприятий в зонах радиоактивного загрязнения лесов;
20) установление формы отчета об охране и защите лесов и порядка его представления;
21) установление правил лесовосстановления;
22) установление правил лесоразведения;
23) установление правил ухода за лесами;
23.1) установление порядка осуществления государственного мониторинга воспроизводства лесов;(Пункт дополнительно включен Федеральным законом от 12 марта 2014 года N 27-ФЗ)
23.2) осуществление государственного мониторинга воспроизводства лесов;(Пункт дополнительно включен Федеральным законом от 12 марта 2014 года N 27-ФЗ)
23.3) установление критериев и требований в отношении лесных насаждений для отнесения земель, предназначенных для лесовосстановления, к землям, занятым лесными насаждениями; (Пункт дополнительно включен Федеральным законом от 12 марта 2014 года N 27-ФЗ)
23.4) установление порядка отнесения земель, предназначенных для лесовосстановления, к землям, занятым лесными насаждениями, и формы акта об отнесении земель, предназначенных для лесовосстановления, к землям, занятым лесными насаждениями;(Пункт дополнительно включен Федеральным законом от 12 марта 2014 года N 27-ФЗ)
24) установление порядка использования районированных семян лесных растений основных лесных древесных пород и правил создания и выделения объектов лесного семеноводства (лесосеменных плантаций, постоянных лесосеменных участков и других объектов);
25) установление формы отчета о воспроизводстве лесов и лесоразведении и порядка представления этого отчета;
25.1) лесосеменное районирование;(Пункт дополнительно включен Федеральным законом от 12 марта 2014 года N 27-ФЗ)
25.2) формирование федерального фонда семян лесных растений; (Пункт дополнительно включен Федеральным законом от 12 марта 2014 года N 27-ФЗ)
26) проектирование лесничеств, лесопарков, эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, особо защитных участков лесов, установление правил проведения лесоустройства, утверждение требований к составу и к содержанию проектной документации лесного участка, порядка ее подготовки;(Пункт в редакции, введенной в действие с 31 декабря 2010 года Федеральным законом от 29 декабря 2010 года N 442-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 1 октября 2015 года Федеральным законом от 29 июня 2015 года N 206-ФЗ.
27) установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности, в целях его аренды;
28) установление порядка подготовки и заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности;
29) утверждение типовых договоров аренды лесных участков; (Пункт в редакции, введенной в действие с 1 июля 2015 года Федеральным законом от 21 июля 2014 года N 250-ФЗ.
30) установление ставок платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в федеральной собственности;
31) установление порядка подготовки и заключения договоров купли-продажи лесных насаждений;
31.1) утверждение типового договора купли-продажи лесных насаждений;(Пункт дополнительно включен с 1 октября 2015 года Федеральным законом от 29 июня 2015 года N 206-ФЗ)
32) установление границ лесничеств, лесопарков, а также определение их количества;
33) осуществление государственной инвентаризации лесов;
33.1) установление типовой формы и состава лесного плана субъекта Российской Федерации, порядка его подготовки;
34) установление состава, порядка разработки, сроков действия лесохозяйственных регламентов и порядка внесения в них изменений;
35) установление порядка и форм ведения государственного лесного реестра;
35.1) установление порядка представления в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти содержащейся в государственном лесном реестре документированной информации органами государственной власти, органами местного самоуправления;
35.2) установление перечня, форм и порядка подготовки документов, на основании которых осуществляются внесение документированной информации в государственный лесной реестр и внесение в нее изменений;
36) установление порядка организации и осуществления федерального государственного надзора за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов в Российской Федерации (федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) и осуществление федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) в лесах, расположенных на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий федерального значения;
37) установление порядка организации и осуществления федерального государственного пожарного надзора в лесах, а также осуществление федерального государственного пожарного надзора в лесах, мер пожарной безопасности в лесах и тушение лесных пожаров в лесах, расположенных на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий федерального значения или в границах лесничеств и лесопарков, указанных в части 2 статьи 83 настоящего Кодекса;
38) утверждение такс или методик исчисления размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства;
39) отнесение лесов к защитным лесам (за исключением случая, предусмотренного пунктом 1.1 статьи 82 настоящего Кодекса), выделение особо защитных участков лесов и установление их границ;
40) определение особенностей использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий;
41) отнесение лесов к эксплуатационным лесам, резервным лесам, установление и изменение их границ;
41.1) установление порядка определения функциональных зон в лесопарковых зонах, площади лесопарковых зон, зеленых зон, установления и изменения границ лесопарковых зон, зеленых зон;
41.2) принятие решений о проведении мероприятий по ликвидации возникшей вследствие лесных пожаров чрезвычайной ситуации в лесах, расположенных на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий;
41.3) установление порядка и нормативов заготовки гражданами древесины для собственных нужд, осуществляемой на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения; (Пункт дополнительно включен с 30 декабря 2013 года Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 406-ФЗ)
41.4) установление ставок платы по договору купли-продажи лесных насаждений, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, для собственных нужд; (Пункт дополнительно включен с 30 декабря 2013 года Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 406-ФЗ)
41.5) обеспечение эксплуатации единой государственной автоматизированной информационной системы учета древесины и сделок с ней; (Пункт дополнительно включен с 1 февраля 2014 года
41.6) учет древесины, заготовленной гражданами для собственных нужд в лесах, расположенных на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий федерального значения;(Пункт дополнительно включен с 1 января 2015 года Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 415-ФЗ)
42) иные установленные настоящим Кодексом, другими федеральными законами полномочия.
Комментарий к статье 81 Лесного Кодекса РФ
Обращает на себя внимание отсутствие в перечне полномочий федеральных органов власти права владения, пользования, распоряжения лесными участками, находящимися в собственности Российской Федерации. Такая позиция законодателя может объясняться тем, что большинство распорядительных полномочий передано субъектам Федерации (ст. 83 ЛК РФ). Однако Российская Федерация при этом остается собственником земель лесного фонда и расположенных на них лесных участков и в этом качестве, безусловно, обладает всеми названными полномочиями собственника, которыми и распорядилась.
То распределение полномочий федеральных и региональных органов государственной власти, которое отражено в ст. 81 ЛК РФ, является итогом децентрализации системы управления лесным хозяйством, последовательно проводимой в течение последних лет. В результате этих процессов наиболее значительная часть управленческих полномочий была передана органам государственной власти субъектов Федерации. В федеральном ведении остается нормативно-правовое регулирование, бюджетное планирование, государственная инвентаризация лесов, пожарный надзор в лесах, отнесение лесов к видам лесов по целевому назначению, а также контроль за исполнением делегированных полномочий субъектами Федерации. Федеральные функции будут осуществлять МПР России, Рослесхоз и государственная лесная охрана Росприроднадзора при ее сохранении.
Некоторые эксперты отмечают, что проведенное распределение полномочий соответствует опыту стран с максимальной децентрализацией управления лесами, в частности Канады.
До принятия действующего Лесного кодекса РФ специально уполномоченным государственным органом управления в сфере использования и охраны лесов - Федеральным агентством лесного хозяйства - осуществлялись обширные функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере лесного хозяйства, а также по нормативно-правовому регулированию по отдельным вопросам, определенным Положением об агентстве <1>. В настоящее время под выполнение новых задач формируется новая структура Рослесхоза и новая организационная структура низового звена управления лесами.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. N 170 (с изм.) "Вопросы Федерального агентства лесного хозяйства" // СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1462; Положение о Федеральном агентстве лесного хозяйства (с изм.) // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2565.
Разработана схема размещения территориальных органов Федерального агентства лесного хозяйства. Рослесхоз образует восемь территориальных органов: по одному департаменту лесного хозяйства в каждом из семи федеральных округов, а также управление лесного хозяйства по Москве и Московской области. Прежние территориальные органы Рослесхоза в субъектах Федерации ликвидируются, а общая предельная численность государственных служащих в создаваемых территориальных органах составит 457 человек. (Для сравнения: при создании Рослесхоза предельная численность работников его территориальных органов составила 3965 единиц.) Главной задачей новых территориальных органов станет контроль эффективности исполнения субъектами Федерации переданных им полномочий по управлению государственным лесным фондом. Проводится также реорганизация системы федеральных учреждений Рослесхоза. Создаются центры государственной инвентаризации и оценки состояния лесов, а также лесозащиты и селекционного лесного семеноводства, на которые возлагаются следующие функции: а) государственная инвентаризация и оценка состояния лесов (будет основана на сочетании наземных статистических методов, а также дистанционных аэрокосмических методов); б) развитие методов оценки устойчивости лесоуправления на региональном уровне; в) развитие сети модельных лесов; г) восстановление системы защитного лесоразведения в малолесных регионах России <1>. Кроме того, на Рослесхоз и его территориальные органы возлагается контроль за полнотой и качеством исполнения региональными органами государственной власти делегированных полномочий, финансирование лесохозяйственных мероприятий за счет субвенций.
--------------------------------
<1> См.: Задачи федерального органа и органов исполнительной власти субъектов Федерации по осуществлению полномочий в области лесных отношений: Тезисы доклада руководителя Федерального агентства лесного хозяйства на Лесной коллегии МПР России 27 февраля 2007 г. // http://www.mNr.gov.ru/files/part/5242_tezis.doc.
Практически завершена передача в ведение субъектов Федерации лесхозов. Согласно ст. 15 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" Правительство РФ до 1 февраля 2007 г. обеспечивает переход права собственности Российской Федерации на лесхозы к субъектам Федерации. До 1 января 2008 г. лесхозы подлежат преобразованию в соответствии с гражданским законодательством (ст. 11 того же Закона). С одной стороны, очевидно, речь идет об изменении статуса бюджетных учреждений и переходе в иные организационно-правовые формы, например в государственные унитарные предприятия субъектов Федерации либо в коммерческие предприятия, во всяком случае, ожидается, что основным видом деятельности преобразованных лесхозов станет предоставление хозяйственных услуг в области охраны, защиты и воспроизводства лесов на договорных условиях. С другой стороны, на базе лесхозов будут созданы лесничества субъектов Федерации как управленческие структуры с правом осуществления государственного лесного контроля.
Полномочия федеральных органов власти не исчерпываются ст. 81 ЛК РФ и закреплены также в ряде других норм. Например, порядок организации и осуществления лесопатологического мониторинга устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (ч. 2 ст. 56 ЛК).
Другой комментарий к статье 81 ЛК РФ
За последние несколько лет произошли большие изменения природоохранного и природоресурсного блока нормативных актов. Конечно, многие источники принимались около 10 лет назад, но тем не менее следует привести следующие федеральные законы, принятые всего лишь за последние 2 - 3 года, которые в основной своей массе меняли акты экологического права. Причем заметим, что изменения этих законов не дополняли позиции друг друга, а коренным образом выстраивали в них противоположные позиции, не исключением были и нормы лесного законодательства.
1. Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
2. Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований".
3. Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий".
4. Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".
5. Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий".
В целях сравнения полномочий трех уровней за истекший промежуток времени предлагаем соответствующую таблицу (см. табл. Приложения 2 к настоящему Комментарию).